文：北京宋玉成律师

前几天，一位旁听过我开庭的江苏省无锡市拆迁户咨询我，他说2022年5月10日地方政府工作人员在他家外墙上张贴了一张“告知书”，问我这份告知书是否合法，我看了这份不知所云的执法文书后，顿觉如鲠在喉，不吐不快，现对该告知书作一法律评析。

这份告知书（见图）内容如下：××户主，2022年5月10日在××地从事未取得相关报建手续和批准手续建造建筑物（构筑物）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，依据《无锡市违法建设治理办法》、《××区违法建设治理实施办法》的相关规定，请你（单位）自接到本通知之日立即停止建设，并于当日恢复原状。逾期未停止违法建设行为，或未消除为违法状态，相关部门将对你（单位）采取防控措施。最后，落款公章是××违法用地建设行为防控查处联合执法办公室，时间是2022年5月10日，现场留置。本律师从如下几个角度逐一分析。

一、这份告知书的法律性质。

上述告知书名为告知书，实际上在这份文书中已明确要求行政相对人“立即停止建设，并于当日恢复原状，如逾期将采取防控措施”，可见这份告知书已经为行政相对人设立的严苛的义务，不仅仅是单纯的告知这么简单，其已是具体行政行为的载体。

根据最高人民法院2021年1月1日实施的《关于行政案件案由的暂行规定》之规定，已经将“责令限期拆除”作为行政处罚的一种，这一规定解决了长期以来司法实践中对责令限期拆除（整改）行为法律性质的争议。因此，上述告知书实际上是一份针对违章建筑的行政处罚决定，是一份行政执法文书。

二、这份告知书在认定事实上的分析

1.根据《行政处罚法》、《江苏省行政程序规定》，行政执法机关在作出行政处罚决定之前，应当履行立案、调查、告知行政相对人（被处罚人）有陈述、申辩以及申请听证等法定权利。

2.在这份告知书上仅写“户主”，没有具体的行政相对人的姓名，可见行政机关在作出该执法处罚决定前，连违法行为人的姓名都都没有搞清楚，执法的随意性可见一斑。

3.在这份告知书上，认为行政相对人涉嫌违法的房屋建造于2022年5月10日，实际上据当事人陈述，其房屋已经存在数年之久，根本不是2022年5月10日建造的，可见行政执法人员连房屋的建造时间都没有搞清楚，根本未调查，随意乱写。

4.未写清楚房屋的面积、结构和用途等房屋基本情况。在对涉嫌违法建设的地上物进行立案调查时，行政执法机关应当向国土规划等行政主管部门调查房屋等地上物是否取得了规划和用地手续，还应当调取涉案地块的航拍图，确定房屋的具体建造时间。除此以外，还应当对房屋进行测量，以确定房屋的面积，了解被执法房屋的基本概况，这是行政执法最基本内容，也是依法执法严格执法的体现。但在这份执法文书上，竟然连涉嫌违法的房屋的面积都未写清楚，实在让人匪夷所思。

5.该告知书没有编号。这份告知书是一份行政执法文书，行政执法文书是行政行为的载体，是行政机关行使执法权的外化，代表国家的公权力，应当严格依法进行，尤其是关系到百姓房屋这类事关民生的案件，更应当严格依法进行，以维护最广大人民群众的根本权益。故每一个执法案件都应当单独建档，并且履行严格的程序，但这份执法文书连编号都未写，可见执法的随意和混乱。

6.未告知行政相对人诉权诉期。既然是行政执法文书，且属于行政行为的一种，行政相对人依法当然享有起诉或复议的权利，行政机关应当告知相对人享有在法定期限内申请行政复议和提起行政诉讼的权利，但这份告知书如蜻蜓点水，语焉不详，避重就轻，显然违法。

7.行政行为明显失当。即便行政相对人的房屋真的属于手续不全的违法建筑，责令相对人整改也应当给其合理的搬迁时间，但这份告知书却让行政相对人当天就整改，当天就恢复原状，显然是不合时宜的，也是不现实的。

8.根据《城乡规划法》、《土地管理法》的规定，即便行政相对人真的有违法用地非法建设行为，在相对人未能限期整改的情形下，执法机关也只能针对房屋采取拆除、没收或者罚款等执行措施，但不能对相对人进行防控。而这份告知书竟然要对相对人进行“防控”，而不是针对地上物，这也是滥用职权的典型表现。

三、这份告知书在作出程序上的法律分析

1.如前所述，这份告知书实际上是一份行政执法决定，尽管其披上了告知书的外衣，但仍然不能掩盖其属于行政处罚文书的实质，故行政机关应当按照《行政处罚法》、《江苏省行政程序规定》的相关规定，告知行政相对人享有陈述权、申辩权以及申请听证权的权利，而行政机关则负有告知相对人陈述申辩权的义务，而本次执法，显然未能履行相应的处罚程序。

2.送达程序违法。根据告知书内容显示的是“现场留置”，众所周知，行政执法文书的送达没有专门的规定，实践中均按照《民事诉讼法》的相关规定进行送达。根据《民事诉讼法》第89条的规定，留置送达是只有在受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所。但本次送达是直接将执法文书张贴在受送达人房屋的外墙上，这种送达方式既不属于留置送达， 也不属于公告送达，送达程序的违法非常明显。

四、这份告知书的适用法律分析

这份告知书，落款单位显示的是“××违法用地建设行为防控查处联合执法办公室”，适用的法律是《土地管理法》和《城乡规划法》。根据法律规定，对土地违法的查处机关是自然资源行政主管部门，对违反规划建造房屋的行为，查处机关是规划行政主管部门或者乡镇人民政府，现两个单位已经合并为自然资源和规划局，但这份告知书的“××违法用地就建设行为防控查处联合执法办公室”，但从名称上看，其没有前缀，显然既不是土地行政主管部门，也不是规划行政主管部门，其是否具有执法权，有待商榷，如涉及诉讼，被告则应当对其执法权来源进行举证，否则涉嫌超越职权滥用职权。

综上，本律师认为，这份告知书无论从认定事实上，还是适用法律上，还是执法程序上看，均千疮百孔，违法之处颇多，且极为明显，在党中央国务院三令五申强调要依法治国，依法征收，保障被拆迁人正当合法权益的大背景下，某些执法机关仍然如此肆意违法，确实不该。广大被征收人在遇到这类执法行为时，应当勇于拿起法律的武器，维护自身合法权益。

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